Afwijken van beleid: toch watervergunning grote onttrekking

Door : Michiel de Groote
Datum : 22.06.2022 16:11:27

AFWIJKEN VAN BELEID: TOCH WATERVERGUNNING GROTE ONTTREKKING
Eerder blogde ik over de vernietigde watervergunning van frisdrankenbedrijf Refresco. Deze gigant had een vergunning voor een industriële grondwateronttrekking op zak van Gedeputeerden Staten van Noord-Brabant (GS). De rechtbank vond (in 2020) dat men niet goed genoeg had gemotiveerd dat er van het beleid mocht worden afgeweken. Dat beleid is streng en gaat kort gezegd over zuinig omgaan met grondwater tegen verdroging van de provincie Noord-Brabant – op zich een goede zaak!

Hoger beroep Raad van State
In hoger beroep moest de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State naar de zaak kijken (ECLI:NL:RVS:2022:1422). GS hadden niet het nieuwe, strengere beleid gebruikt bij de toets van de aanvraag, maar het oude beleid. Dat is niet de voorgeschreven weg. Door de aanvraag te toetsen aan de (minder strenge) norm van het oude beleid hebben GS inherent willen afwijken van het nieuwe beleid - dat eigenlijk had moeten worden gebruikt. De rechtsvraag was of dit zo mocht en of een en ander voldoende was gemotiveerd door GS.

Toets bij afwijken van beleid
In principe moet het vastgestelde beleid gewoon worden gevolgd. Met beleid bindt een bestuursorgaan immers zichzelf. Hiervan afwijken is een uitzondering en dit noem je inherent afwijken. Dat is geregeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Afwijken van beleid mag alleen wanneer voor een belanghebbende wegens bijzondere omstandigheden onevenredig is in verhouding tot de beleidsdoelen. Zie hierover verder dit blog. In de dagelijkse praktijk wordt dit nog weleens onderschat of zelfs gemist.

Mocht het nu wel of mocht het niet?
Ja, het mocht van de Raad van State. Als bijzondere omstandigheid mochten GS aanmerken dat de materiële gevolgen van de te vergunnen industriële onttrekking beperkt zijn. Er is onderzoek gedaan waaruit bleek dat er “geen grote nadelige effecten” zijn van de uitbreiding van de ondiepe winning. Ook is blijkbaar een goed grondwaterbeheer geborgd. Ook speelt mee dat er door afspraken met onttrekkers elders in de provincie steeds minder water wordt onttrokken. Refresco heeft daardoor de ruimte. Het was voldoende uitgelegd en de vergunning voor de onttrekking is dus (toch) een feit.

Enige duiding
Tsja, wat vinden we ervan? De rechtbank gaat de ene kant op, terwijl de Raad van State in dezelfde casus de andere kant opgaat. Eigenlijk zijn beide wegen te beredeneren. Er is een zekere vrije  beoordelingsruimte voor bestuursrechters bij de toets van inherent afwijken. Uit mijn eigen werk weet ik dat het soms makkelijk gaat met motiveringen rondkrijgen voor inherent afwijken en soms is de rechter veel kritischer. Zie bijvoorbeeld deze zaak, waarin inherent afwijken uiteindelijk werd toegestaan nadat eerder de vergunning juist was geschorst daar niet duidelijk was of er wel inherent mocht worden afgeweken. Het kan dus verkeren.

Tips & tricks
Een open deur: zorg dat je reeds in de vergunning een doordachte motivering hebt opgenomen als bestuursorgaan. Daarvoor moet je je er uiteraard wel bewust van zijn wanneer inherent afwijken aan de orde is. Wil je als overheid helemaal geen rechtszaken over inherent afwijken van beleid, zorg er dan voor dat je beleidsregels niet al te strikt zijn. Het is mogelijk om een hardheidsclausule op te nemen. Dan bied je voor jezelf als beslisser op een aanvraag een soort escape voor bijzondere gevallen. In situaties die vooraf niet zijn voorzien kan dat handig zijn, waarbij opgemerkt dat een hardheidsclausule echt geen afbreuk aan het doel van het beleid hoeft te doen. De definitie van artikel 4:84 Awb in de beleidsregel opnemen heeft geen meerwaarde, omdat die al in de wet staat. Maak er liever eentje op maat.

Michiel de Groote

[Photo by E. Steinhobel on Unsplash]